摘要：“解决民族问题，中国采取的不是民族共和国联邦的制度，而是民族区域自治的制度。我们认为这个制度比较好，适合中国的情况”。（《邓小平文选》第3卷。人民出版社1993年版P257页）。民族区域自治制度作为我国的一项基本政治制度和中国特色社会主义制...
“解决民族问题，中国采取的不是民族共和国联邦的制度，而是民族区域自治的制度。我们认为这个制度比较好，适合中国的情况”。（《邓小平文选》第3卷。人民出版社1993年版P257页）。民族区域自治制度作为我国的一项基本政治制度和中国特色社会主义制度体系的重要组成部分,是中国共产党人的伟大创举。实行这项制度，既符合中国的历史文化传统，又符合中国民族关系的发展要求，既有利于少数民族和民族地区的经济社会发展，又有利于各民族的共同富裕和繁荣昌盛，既有利于少数民族充分行使当家作主，管理本民族事务的权利，又有利于边防的巩固和国家的统一。民族区域自治制度的探索与实践可以追索到陕甘宁边区时期，在中国共产党的领导下陕甘宁边区政府依据各民族一律平等的原则，积极探索既维护各族人民的共同利益，又维护少数民族管理本民族内部事务的权利的民族区域自治实践,不仅为民族区域制度的建立和完善提供了制度保障，也为新中国民 族区域自治制度的确立、发展、完善奠定了坚实基础。
一、成立专门机构负责民族工作---为民族区域自治提供组织保障
我们党历来重视民族工作，提倡民族团结平等。1935年10月中央红军到达陕北之后，中国共产党就发出《对内蒙古人民宣言》》《对回族人民的宣言》提出在民族聚居区域建立民族自治政府，管理本民族事务。1938年11月毛泽东主席在中共六届六中全会上明确提出在统一的多民族国家内实行民族区域自治。他在《中国革命和中国共产党》一文中，更是提出了“中华民族”的概念，概括了我国是一个由多数民族结合而成的拥有广大人口的国家。为进一步加强民族工作，党中央先后成立了蒙古工作委员会，回民工作委员会。边区政府成立后明确由民政厅负责民族工作。1941年边区政府通过决议，成立了民族事务委员会,专司民族区域自治工作，还专门组建了回民自治区建设工作委员会，经过组织自治区调查团调查各地区的实际状况（如人口、经济、文化教育等）,提出了划界，筹备选举等方面具体意见，经过边区政府同意于1941年边区第二次民主普选后，推动了民族自治区.乡的建设。1941年10月25日陕甘宁边区民族事务委员会第一次会议通过《陕甘宁边区政府民族事务委员会暂行组织大纲修正草案》更进一步明确了委员会成立的依据，组织设置，工作范围和职权，使民族区域自治工作有了机构保障以及向规范化制度化的改变。
二、重视民族干部培养---为民族区域自治制度的探索与实践奠定坚实的干部基础
1937年中央党校就办起了民族班，以培养少数民族干部。1939年中央党校又成立了一个回民班，以培养回族干部。1940年陕北公学专门成立了内蒙古青年队以培养蒙古族干部。1941年在陕北公学民族部的基础上创办了延安民族学院。分设蒙、回、藏三个民族问题研究室，第一次招收蒙、回、藏、苗、彝、满族青年三百人。从1937年到1948年共培养了数百名具有共产主义觉悟，德才兼备，忠实践行党的民族政策的少数民族干部，为民族区域自治制度的探索与实践提供了干部准备。
三、加强民族政策理论研究---为民族区域自治制度的建立提供理论准备
在坚持各民族一律平等的原则下是实行苏联式的联邦制还是实行单一制下的民族区域自治。中国共产党有一个认识不断提升的过程。早在中华苏维埃政府时期，中国共产党就曾提出《对蒙古人民宣言》《对回族人民的宣言》从宣言的内容看，这一时期党的民族政策是学习苏联的，如在《对回族人民的宣言》中提出：“我们根据民族自决的原则，凡属回族的区域，由回民建立独立自主的政权…….”但随着中国共产党对中国国情的进一步了解和抗日民族统一战线的形成，中国共产党对民族工作有了新的认识，那就是在统一国家内实行民族区域自治的基本政策。1938年11月毛泽东主席在中共六届六中全会上第一次明确提出：在统一的多民族国家内实行民族区域自治。他强调实行民族区域自治的根本原则在于国家统一，在建立统一国家前提下实行民族区域自治。并在《中国革命与中国共产党》一文中提出了“中华民族”的概念，在中国境内的所有民族都是中华民族，充分体现了中国共产党人各民族团结平等的原则。这一论述为中国共产党制定民族政策奠定了理论基础。从“自决”到“自治”民族政策的重大转变，是中国共产党对中国民族文化传统和中国国情进一步了解基础上作出的正确选择。
四、关于民族区域自治制度的政策规定----使民族区域自治制度有法可依，有章可循。
陕甘宁边区时期，中国共产党为了解决民族问题先后制定和出台了相应的政策法令，使党的民族工作得到进一步规范化制度化。1939年《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》明确要求：“四.实现蒙回民族在政治上，经济上与汉族的平等权利，依据民族平等原则，联合蒙回民族共同抗日。五.尊重蒙回民族之信仰，宗教，文化，风俗习惯并扶助其文化的发展”。（科学出版社《陕甘宁边区参议会文献会辑》1958年10月第一版P39页）
提出了“各民族一律平等”的原则。1941年5月1日陕甘宁边区第二届参议会第一次会议通过了《陕甘宁边区施政纲领》，规定“（十七）依据民族平等原则，实行蒙回民族与汉族在政治经济文化上的平等权利，建立蒙回民族的自治区。尊重蒙回民族的宗教信仰和风俗习惯”。首次提出要建立民族区域自治。可以说是民族区域自治制度探索发展的一次飞跃。（同上书P105页）为了保证少数民族人民的选举权,《陕甘宁边区选举条例》还明确规定应保障少数民族的选举权。“第八条：在选举区域内，如有少数民族，除适用第5条之规定外，其人数不足各级参议会选举规定人数五分之一者，参加区域选举；有法定人数五分之一以上者，单独进行该民族居民之选举，得选出正式议员一人”。（同上书P54页）。1946年4月23日陕甘宁边区第三届参议会第一次会议审议通过了《陕甘宁边区宪法原则》，在第一部分政权组织第九条规定：“边区各少数民族，在居住集中地区，得划成民族区，组织民族自治政权，在不与省宪抵触原则下，得订立自治法规”（同上书P312页） 。 进一步明确了民族区域自治制度的宪政地位，阐明了民族区域自治制度的基本内涵（一）建立自治区属边区政府不可分离之一部分；（二）组织自治政权；（三）在不与边区政府政策法令抵触的情况下订立自治条例或规则。为民族区域自治制度的建立提供了宪法保障。在这一原则的指导下，1947年5月内蒙古自治区成立，这是第一个完全意义上的民族自治区，它的建立标志着我国民族区域自治制度的成熟。成为我党运用马克思主义民族自治理论解决我国民族问题的成功实践。也为我国全面实行民族区域自治制度提供了经验。也充分地表明了马克思主义民族理论与中国国情，民族特点相结合才是解决中国民族问题的必由之路。
五、民族区域自治的探索与尝试
陕甘宁边区政府成立后，全国形成了抗日民族统一战线的新局面。根据地得以巩固和扩大，边区处于一个相对和平稳定的环境中。这一时期边区的少数民族主要是回族人口有了较大增长，边区政府对他们给予了很大帮助，使他们的民主意识和思想觉悟得到提高。回汉民族关系得到很大改善。基本具备了建设回民自治政权的条件。
1939年11月，在陕甘宁边区第二届参议会第一次会议上，习仲勋等提“继续提高少数民族政治地位,加强少数民族团结案”(编号七二案)。马国藩等提：“建立回民自治区乡案”（编号第三0二案）。民族委员会提“健全与建立管理民族事务之行政机构案”（编号三二七案）（大会）审查意见。三案并一案通过交政府执行。大会以一五二票多数通过审查意见。（科学出版社《陕甘宁边区参议会文献会辑》1958年10月出版P141页）会后陕甘宁边区政府在三边的盐池、关中的正宁少数民族聚居地区进行了民族区域自治试点工作。为了加强对民族区域自治工作的指导。中共中央西北局提出了《建设回族自治区》的指导意见。
《建设回民自治区》是19941年11月边区第二届参议会决定在关中新正县建立民族自治区和三边盐池回六庄建立回族乡后。西北局少数民族工作委员会对两地如何实行回民自治提出的初步意见：首次明确回答了“什么是民族区域自治的问题，《建设回民自治区》指出：‘回民自治区是居住在边区境内的一部分回民实行区域自治所建立的民族自治区，是边区不可分离的一部分，它不仅要接受边区政府的领导，还要遵守边区的法律制度，但在遵行边区制度法令的前提下，自治区有权制定单行法规和各种条例。二是明确了回民自治区建设必须具备的条件和成立的步骤。三是详细阐述了自治区的各种建设与政策。指出：‘自治区政权是回族各阶级各阶层联合的政权。是实行“三三制”的新民主主义政权；在行政区划上，回民自治区一般分为两种,陕甘宁边区回民自治区和陕甘宁边区回民自治乡；在行政体系上，两者都直属陕甘宁边区政府领导。四是初步提出了参议会建设意见。指出：“自治区参议会是自治区人民的代表机关，由自治区人民选举小组直接产生，选举比例为每二十人到三十人得选参议员一人”。关于建立回民自治区应具备的条件，意见要求：一是主要人口以农民为主，并占人口的最多数；二是有足够的土地以满足在区农民现在耕种和未来发展的需要；三是当地人民自觉自愿建设自治区；四是各个居民区域互相连接便于行政管理和行政规划。据此边区政府先后在关中新正建立了回民自治区，在三边盐池六合庄建立了自治乡。如三岔回民自治乡成立于1941年6月，成立初时选出正式议员5人，候补议员2人，政府委员3人；1942年10月回民乡第一次改选时70多位选民代表43户230人选出乡参议员7名，县参议员2名并选出5名乡政府委员，乡政府委员均由少数民族干部担任，体现了区域自治的基本原则。民族自治区、乡的建立，受到边区回族人民的热烈拥护和各级政府的重视，在回民自治区、乡，回民充分行使自治民族的选举权和被选举权，他们直接选出回族人士组成的参议会，区.乡长组成民族自治机关，实现了自治机关与干部的民族化。实行民族区域自治所建立的民族自治区，是边区政府不可分离的一部分，它不仅要接受边区政府的领导，还要遵守边区的法律制度，但在遵守边区制度法令的前提下，自治区有权制定单行法规和各种条例。可以说《建设回民自治区》是中国共产党第一次全面深入系统阐述民族区域自治制度的文件，是陕甘宁边区民族区域自治制度探索与实践的重大成果，实践证明是可行的和正确的。也可以说是中国共产党民族理论和政策趋于成熟的标志之一。
总结研讨陕甘宁边区时期民族区域自治制度建设的实践经验，充分展示了中国共产党在民族区域自治制度从理论到实践的伟大创举，是新中国民族区域自治制度建立和完善并走向成熟的坚实基础。习近平总书记指出“今天，我们回顾历史，不是为了从成功中寻求慰藉，更不是为了躺在功劳薄上，为回避今天面临的困难和问题寻找借口，而是为了总结历史经验，把握历史规律，增强开拓天津的勇气和力量”。在新时代坚持民族区域自治制度，就是要赓续红色血脉，用党的奋斗历程和伟大成就鼓舞斗志，指引方向，全面贯彻落实好《民族区域自治法》，坚持各民族一律平等，用党的革命传统和优良作风坚定信念，凝聚力量，促进各民族像石榴籽一样紧紧拥抱在一起，坚持共同团结奋斗，共同繁荣发展。坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路，坚持发展和完善民族区域自治制度，推动中华民族走向包容性更强，凝聚力更大的命运共同体，为实现中华民族的伟大复兴而不懈奋斗。
作者：康存生
编辑：张释予
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